EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY
Art. 1 CE. «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho»
Art. 9.1 CE, «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».
Art. 9.3 CE «la Costitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos»
Art. 103.1 CE «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho»
Art. 106.1 CE «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican».
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Según la definición del jurista García de Enterría:
El Derecho Administrativo es un derecho público, del que constituye una de sus ramas más importantes, presentándose íntimamente relacionado y subordinado al Derecho Constitucional, dada la primacía de la propia Constitución.
El Derecho Administrativo es el derecho común de las Administraciones Públicas, en cuyo ámbito éstas desarrollan la actividad que les es propia, como opuesto a la expresión Derecho Especial. El carácter estatutario de este derecho le hace ser, según este autor, un microcosmos jurídico, que tiende a cubrir las posibles zonas en que se mueven las Administraciones Públicas, incluso aquellas que constituyen el objeto de regulación de otros derechos.
Para que exista una relación jurídico administrativa, regulada por este Derecho Administrativo, es preciso que, al menos, una de las partes en dicha relación sea una Administración Pública, actuando directamente ella misma, o incluso a través de particulares que actúan en lugar de ella (por ejemplo, un concesionario de un servicio público).
La Administración, además de actuar como tal, puede actuar en determinadas relaciones como un particular más, en cuyo caso se le aplicará el Derecho Privado, y su control se verificará ante los Tribunales ordinarios y no ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Garrido Falla entiende por fuentes del Derecho Administrativo «aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia».
El Código Civil en su artículo 1 establece que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
JERARQUÍA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Fuentes directas:
- La Constitución
- Las Leyes Orgánicas, ordinarias, y demás actos con fuerza de Ley (Decretos Legislativos, y Decretos Leyes)
- Reglamentos del Gobierno (o del Consejo de Gobierno de la CCAA); aprobados por Decreto.
- Reglamentos o normas de las Comisiones Delegadas de Gobierno, aprobadas por Orden de las mismas
- Reglamentos o disposiciones Ministeriales (o de las Consejerías de la CCAA), aprobadas por Orden Ministerial (o de la Consejería que se trate).
- Reglamentos o normas de otras Autoridades inferiores y otras Entidades Públicas, es decir, Resoluciones y demás disposiciones de las Autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía, y la normativa emanada de otras Corporaciones Públicas, como las Ordenanzas y Reglamentos de las Corporaciones Locales y los Bandos de los Alcaldes.
Fuentes directas subsidiarias:
Se aplican en defecto de las fuentes directas:
- La costumbre solo tiene trascendencia en el Derecho Administrativo cuando el Legislador expresamente afirma que en determinadas circunstancias se aplicará la costumbre. No pude ser una costumbre contraria a la Ley.
- Prácticas y usos administrativos, la práctica administrativa no es fuente del derecho, sino que a lo más puede ser invocada para controlar conductas arbitrarias de la Administración. Por ello, se la obliga cuando se aparta del precedente (art. 54.1,c de la LRJPAC), a motivar sus actos para evitar un trato desigual a los ciudadanos.
- Los principios generales del Derecho, nos pueden valer para completar determinadas lagunas del legislador para interpretar el sentido de las normas. Los principios generales del Derecho son utilizados directamente para resolver determinadas situaciones. Desempeñan un importante papel en el ordenamiento administrativo
Fuentes indirectas:
- Los Tratados Internacionales, que son la forma mediante la cual el Estado se obliga o compromete internacionalmente. Sólo formarán parte de nuestro ordenamiento interno como fuente directa una vez publicados íntegramente en el Boletín Oficial del Estado y sus disposiciones sólo pueden ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional.
Fuentes aclaratorias:
- La jurisprudencia, al dirimir los conflictos, al aplicar el derecho, va sentando unos criterios, una opinión sobre lo que estima los jueces que el legislador ha decidido. No solo es la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, sino también de los Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional la que se aplica.
- La doctrina implica una importante aportación para la aclaración del contenido de las normas. El meditar sobre el sistema de conjunto al que el ordenamiento responde, el interpretar lógicamente, conectando sus distintos elementos, sus estructuras, es labor importante y decisiva en un ordenamiento tan complejo como el administrativo.
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ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY
La Ley es una norma estatal y escrita, de especial importancia y rango, que se diferencia de las demás normas estatales por su procedencia y por los especiales requisitos en su formación, contraponiéndose a las normas o disposiciones estatales sin significado de ley.
Titularidad legislativa
El Estado y las CCAA son los titulares de la potestad legislativa.
En cuanto a la potestad legislativa del Estado, la ejercen las Cortes Generales, con arreglo al art. 66.2 CE.
En lo que concierne a las CCAA, corresponde a sus respectivas Asambleas Legislativas.
La sanción de las Leyes corresponde al Rey (art. 62 CE), estableciendo el art. 91 de la CE que «el Rey sancionará en el plazo de quince días las Leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación».
En cuanto a la sanción y promulgación de las Leyes de las CCAA, corresponderá al Presidente de cada una de ellas, en nombre del Rey.
Clases de leyes
Leyes orgánicas
Leyes básicas reguladoras de determinadas instituciones del Estado.
Art. 81.1, son leyes orgánicas:
- Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas (específicamente, los reconocidos en los arts.15 a 29 CE)
- Las que aprueben los Estatutos de Autonomía
- Las que regulen el Régimen Electoral General
- Las demás previstas en la Constitución:
- Las bases de la organización militar (art.8.2)
- La institución del Defensor del Pueblo (art.54)
- El régimen de suspensión de derechos fundamentales para determinadas personas (art.55.2)
- Las dudas, renuncias, etc. respecto a la sucesión en la Corona (art.57.5)
- La iniciativa popular legislativa (art. 87.3)
- Las modalidades de referéndum (art.92.3)
- La autorización para la celebración de Tratados Internacionales por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución (art.93)
- Las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 107)
- Los estados de alarma, excepción y sitio (art.116)
- La constitución, funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales y el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carreta y del personal al servicio de la Administración de justicia. (art.122)
- La composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (art. 136)
- La alteración de los límites provinciales (art. 141.1)
- La autorización de la constitución de CCAA cuyo ámbito territorial supere el de una Provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1, el otorgamiento de Estatutos de Autonomía a territorios no integrados en la organización provincial y la sustitución de las Corporaciones Locales a que se refiere el art.143.2 (art.144)
- La creación de Policías dependientes de las CCAA (arts.148.1.22, y 149.1.29)
- Los términos del referéndum previsto en el art. 151.1
- El ejercicio por las CCAA de las competencias financieras a que alude el art. 157.1. Las normas para resolver los conflictos entre éstas y el Estado y la regulación de las posibles formulas de colaboración financiera entre los mismos (art.157)
- El funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones (Art. 165)
Peculiaridades de la Ley Orgánica:
- En cuanto a su aprobación, modificación o derogación, se exige la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
- Se prohíbe la delegación de las Cortes Generales en el Gobierno para dictar normas sobre materias que han de ser reguladas por ley Orgánica.
Leyes ordinarias
Son el resto, elaboradas y aprobadas por las Cortes Generales en Pleno o en Comisiones, con arreglo a los arts. 87 a 90 y 79 CE.
Leyes básicas
Son las dictadas por el Estado en materias que, aun siendo de su competencia, pueden ser compartidas por las Comunidades Autónomas de acuerdo con el art. 149. Estas leyes recogen los preceptos más importantes sobre la materia que el Estado pretende que sean de aplicación general, dejando para las Comunidades Autónomas su desarrollo mediante leyes propias, regulando aquellos aspectos que tengan menor trascendencia con las leyes de desarrollo.
Leyes Marco
Sirven para ampliar las compentencias de las CC.AA. permitiéndoles legislar en materias de competencia estatal (las reguladas en el art. 149 de la CE) pero dentro de los límites que la norma establezca. Son leyes ordinarias, por lo demás.
Leyes referendadas
Son las que precisan el refrendo del pueblo expresado en referéndum. Además de la reforma constitucional total o referida a las materias más importantes, el Rey llamará al pueblo a expresar su opinión en referéndum a propuesta del presidente del Gobierno y con la autorización del Congreso.
Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley
Decretos- Leyes
La CE, en su art 86 dispone que «en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al Derecho electoral General.
Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de la totalidad del Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviese reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.
El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como Proyectos de Ley, por el procedimiento de urgencia».
Decretos Legislativos
Norma del Poder Ejecutivo con valor de Ley, fruto de una colaboración habitual en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno y no una excepción como el Decreto-Ley.
Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria al Gobierno. El Parlamento se limita a establecer las pautas políticas y jurídicas que luego deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. Se trata de un fenómeno de colaboración legislativa del Gobierno en la creación de normas con rango de ley.
La delegación legislativa habrá que otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materia concreta, con fijación de plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No puede entenderse concedido de modo implícito o por tiempo indeterminado. Asimismo, tampoco se permite la subdelegación.
Leyes de Bases y Textos Articulados:
Son aquellas que fijan unos puntos programáticos, unas directrices, aunque deben delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse por el Gobierno al desarrollarlos (art.82.4), aprobando el texto articulado de la Ley.
Se prohíbe expresamente que le Ley de Bases autorice la modificación de dichos principios y criterios contenidos en la misma.
Leyes de delegación ordinarias y textos refundidos:
A diferencia de las Leyes de Bases el Gobierno no aporta nada nuevo, únicamente refunde una serie de leyes dispersas y sucesivamente promulgadas, incluyéndolas en un texto coherente.
El texto refundido es la reunión de un conjunto de Leyes anteriores, es un trabajo de racionalización del ordenamiento.
EL REGLAMENTO
Es una disposición general dictada por la Administración pública con rango inferior a la ley. Ésta disposición administrativa recibe distintas denominaciones: Decreto, Orden Ministerial, Circulares, Bando, Ordenanza.
Los Reglamentos, en cambio, son la consecuencia de las competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la Administración.
La Administración no podrá por vía reglamentaria:
- Regular las materias que se enumeran en los art. 81.1. y 53.1 y demás preceptos constitucionales que atribuyen materias a la ley formal.
- Establecer ni imponer penas.
- Establecer y exigir prestaciones personales obligatorias
- Establecer tributos ni otro tipo de exacciones, tasas, cánones, derechos de propaganda, ni otras cargas similares